Asya-Pasifik’i Değerlendirirken Kalkınmacı Devlet Modeli Yararlı mı?

Kore Savaşı’ndan bu yana geçen dönemde Asya-Pasifik’te yaşanan gelişmeleri anlamak için kalkınmacı devlet modeli ne kadar yararlı?

Kalkınmacı devlet modeli, Japonya gibi ülkelerin hızlı ekonomik büyüme ve çabuk sanayileşmeye nail olduğu Kore Savaşı’ndan bu yana geçen dönemde pek çok kapitalist Asya-Pasifik ülkesinin başarısını açıklamak için sıkça kullanıldı (Kasahara, 2013:2). Bu modele göre; ilgili ülkelerin teknokratlar tarafından yönetilen devletleri, milli iktisadi kalkınmayı, kendi iç ekonomilerine yaptıkları bilinçli müdahaleler sayesinde gerçekleştirdiler (Pempel, 1999: 139). Ancak modelin yararlılığı birçok akademik tartışmanın kaynağı oldu (Boyd ve Ngo, 2005: 2-4).

Bu makale, sözü geçen gelişmeleri kavrayabilmek adına ilgili modelin değerini ölçmek için Japonya örneğini kullanacaktır. Hem iktisadi olarak yükselişe geçen hem de kalkınmacı olarak adlandırılan ilk bölgesel devlet olduğu için Japonya, bu model için uygun bir test zemini sağlamaktadır (Jessop, 2005:23). Makale ilgili modelin Japonya ve dolayısıyla Asya Pasifik’te, Kore Savaşı sonrasında gerçekleşen olayları anlamakta sadece sınırlı bir fayda sağladığını iddia etmektedir: Model, ekonominin idaresinde devletin elzem rolünün altını çizme konusunda yararlıdır; ancak, üç büyük kısıtlama barındırır: Bunlar modelin iş dünyası aktörlerinin rollerini olduğundan daha az göstermesi, idealleştirilmiş bir devlet portresi sunması ve daha geniş dış bağlamları ihmal etmesidir. İzleyen bölümlerde makale ilk olarak, Japon Kalkınmacı Devlet Modeli ile ilgili literatürü değerlendirecektir. Daha sonra bu modelin, Japonya ve tüm bölgenin savaş sonrası dönemde yaşadığı iktisadi sıçramanın uygulanabilirliğini ve sınırlarını tartışacaktır.

Japon Kalkınmacı Devlet Modeli (JKDM)

JKDM üzerine zengin bir yazın bulunmaktadır. Örneğin, Johnson (1999) Japon Kalkınmacı Devleti’nin, ekonomik kalkınmaya öncelik vermeyle ve bu amaca ulaşmak için ekonomiye stratejik müdahalelerde bulunmayla özdeşleştirildiğini ileri sürmektedir. Devlet sektörel öncelikleri tanımlayan, büyüme hedeflerini belirleyen ve iktisadi kalkınmayı hızlandırmak için endüstriyel rekabeti düzenleyen Uluslararası Ticaret ve Sanayi Bakanlığı (MITI, Ministry of International Trade and Industry) başta olmak üzere güçlü ve yetkin iktisadi bürokrasisi ile karakterize edilmiştir. İktisadi bürokrasi, kamu baskısından izole ve bağımsızdı ve politikaların piyasa faaliyetleri aracılığı ile ekonomik büyümeyi maksimize etmek için tasarlandığından piyasa ile uyumlu idi (1999: 37-8). Leftwich  de benzer şekilde devlet bürokrasisinin göreceli otonomisinin, iktisadi faaliyetlerin etkili şekilde yönetiminin ve iktisadi kalkınmayı etkili bir şekilde takip etmesinin altını çizmektedir (1995: 405).  Tsukamoto’ya göre; merkezi Japon Kalkınmacı Devleti, iş dünyasının sermayesini milli hedefler olan kalkınma ve gelişmiş sanayi ekonomilerinin endüstriyel seviyesini yakalama hususlarında yönlendirmiştir (2012: 73-4). Chang bir adım daha ileri giderek Japon Kalkınmacı Devleti’nin, kalkınma destekçisi bir grup elit tarafından desteklenen, belirlenen sanayi politikalarını formüle eden ve uygulayan MITI gibi teknokratik kurumlar aracılığıyla endüstriyel kalkınmayı koordine ettiğini ve düzenlediğini iddia etmiştir (2010:90).

Bu çeşit bir literatür taramasından, JKDM’nin 3 ana özelliği tanımlanabilir: devletin milli bir hedef olarak iktisadi kalkınmaya öncelik vermesi, MITI gibi bakanlıklarla örneklenebilecek bağımsız iktisadi bürokrasi ve iktisadi kalkınmanın ekonomiye yapılan bilinçli ve müdahalelerle hızlandırılması. Bundan hareketle ilgili model Japonya Devleti’ni, iktisadi faaliyetlere yaptığı müdahaleler ve bu faaliyetleri yönetimi sayesinde Kore Savaşı’ndan sonra Japonya’da görülen hızlı ekonomik büyümeyi ve sanayileşmeyi teşvik etmede elzem role sahip, kalkınma odaklı bürokratik bir aktör olarak betimlemektedir (Bond ve Ngo, 2015: 1-4). Dolayısıyla, iktisadi kalkınmayı açıklarken bu model, devletin milli çıkar odaklı yönetim rolünü ve büyümenin iç etkenlerini vurgulamaktadır. Aşağıda tartışıldığı gibi bu vurgu, ilgili modelin uygulanabilirliği konusunda önemli imalar barındırmaktadır.

Devlet Müdahalesi Vurgusu

İlk olarak Kora Savaşı’ndan sonra gerçekleşen Japonya’nın ekonomik başarısını anlayabilmek için Japon Kalkınmacı Devlet Modeli haklı olarak Japonya devletinin milli ekonomi ile derin ilişkisinin altını çizmektedir. İlgili dönemdeki diğer Batılı kapitalist devletlere kıyasla Japon Devleti göreceli olarak daha müdahaleci bir rol izledi. MITI gibi bakanlıklar öncelikle 2 tipe dayanan ve daha önce bahsedilen sanayi politikalarını düzenli olarak şekillendirdiler ve uyguladılar: genellikle dışarıdan ithal edilen tarife ve tarife dışı ticaret engellerini içeren koruyucu politikalar ve sıklıkla büyük ihracat sektörlerinde firmalar arası rekabete getirilen kısıtlamaları ve devlet tarafında öncelik verilen endüstrilere yatırım yapan firmalara verilen düşük faizli kredileri ve çeşitli vergi muafiyetlerini içeren teşvik edici politikalar (O’Neil, Fields ve Share, 2013: 296-7). Bu tarz tedbirler, iç pazarı ve yerel iş adamlarını dış rekabetten koruyarak, ihracat fırsatlarını maksimize ederek ve önem verdiği bazı sanayi kollarını destekleyerek azami ekonomik büyümeyi ateşleyen, proaktif bir devlete işaret etmektedir.

Detay vermek gerekirse bu modelin anlatısına büyük ölçüde uygun olarak, MITI iktisadi faaliyetlerin yönetimi konusunda aktif bir rol oynadı: 1953-1955 yılları arasında elektrik, gemi ve çelik sektörleri gibi birkaç ağır sanayiye fon sağlayan Japon Kalkınma Bankası’nın %83’ünü yönetiyordu. Öncelik verilen 17 sanayi koluna, özellikle otomobil sektörüne, sübvansiyon, düşük faizli krediler ve makina ithalat tariflerinden muafiyet gibi özel muameleler de gösterdi. Ayrıca 1980’lerde, 106.5 milyar yeni süper bilgisayar programları gibi büyük çaplı projelere, 28.3 milyar yeni, enerji geliştirme projelerine ve 8.2 milyar yeni işgücü/enerji tasarruf projelerine harcayarak pek çok Araştırma ve Geliştirme projesini finanse etti (Neary, 2002: 177-83). Bunun gibi müdahalelerin gerçek etkisi tartışılmaya devam edilse de Japon Kalkınmacı Devlet Modeli’nin de sergilediği bir özellik olarak bu veriler açıkça devletin ekonomiye müdahalesinin boyutlarını ve sıklığını açıkça gözler önüne sermektedir. Bu yüzden de Japon Kalkınmacı Devlet Modeli, devletin ekonomiyi yönetmedeki rolünün altını çizdiği ölçüde, Japonya’nın savaş sonrası kalkınmasını anlamak için yararlıdır.

İş Dünyasının Rolünü Önemsiz Gösterme

Ancak (devletin rolüne vurgu yapan) bu devletçi odaklanma, modelin açıklayıcı gücünü zayıflatan 3 büyük kısıtlamayı da beraberinde getirmektedir. İlk kısıtlama, modelin Japon iş dünyası aktörlerinin rolünü olduğundan daha az gösterme eğilimindedir. Başka bir deyişle, ilgili modelin iş dünyası aktörlerinin devletten bağımsız hareket etme istek ve yeteneklerini temsili yetersizdir. Devlet aygıtının aracılığını özellikle kalkınma önceliklerini belirleme, ekonomik büyümeyi maksimize edecek en uygun politikaları formülize etme ve hakikaten bu politikalarını uygulama hususundaki kapasitesini vurgulayarak (ki bunlar devlet aygıtının, yatırımı artırmak ya da rekabeti azaltmak gibi belirlenen şekilde hareket etmelerini sağlama becerisini ima eder) (Murakami, 2012: 130-1) bu model, iş dünyası aktörlerine rağmen, kaçınılmaz şekilde devlet bürokrasisinin otonomisini ve katkısını gereğinden fazla altını çizmektedir. Dolayısıyla, iş dünyası aktörlerinin, devlet aygıtı ve teknokratik  kararlar tarafından pasif şekilde yönlendirilen ve kontrol edilen ya da en azından bahsi geçen devlet aygıtı ve bürokratların operasyonel hususlardaki talimatlarına uyan aktörler olarak resimlenmesine neden olmaktadır. İlgili modelin rafine edilmiş devlet ve iş dünyası arasındaki ilişkiyi, tek taraflı bir ilişkiden ziyade işbirliği şeklinde kavramsallaştıran versiyonlarında bile (Underhill ve Zhang, 2005: 3) bu aktörleri devletle iç içe geçmiş bir ilişkiye indirgenecek şekilde teorileştirerek iş dünyasının tamamen özgür bir role veya faaliyete sahip olabileceği fikrine hala yer vermemektedir.

Halbuki Japon iş dünyası, sadece çok nadiren devletin pasif ajanları ya da uyumlu partnerleri olarak davrandılar. Japon iş dünyası kendine ait çıkarlarına ve amaçlarına sahipti ve bunlara erişebilmek için sıklıkla devlet dizaynına ya da diktasına başkaldırdı. İki dev şirketin, Sony’nin ve Honda’nın, tecrübeleri özellikle aydınlatıcıdır. İlk örnekte; Sony MITI’nin onay ve ret prosedürüne karşı gelerek 1953 yılında daha sonra Sony’e büyük bir başarı getiren ve Amerika’dan transistor teknolojisi transfer etmekle alakalı olan patent anlaşmasını bağımsız şekilde imzaladı (Neary, 2002: 178-9). Rekabet karşıtı olan MITI’den gelen baskıya rağmen o zamanlar sadece motosiklet üreten Honda otomobil endüstrisine girdi ve Toyota gibi sektörün mevcut oyuncuları için sıkı bir rakip haline geldi (Ferdinand, 2012: 11). Dolayısıyla bu iki örnek, Japon iş dünyası aktörlerinin sadece devlete itaat eden ya da devletle işbirliği yapan aktörler olmadığını göstermektedir. Bu aktörler önemli ölçüde tek başına hareket edebilme yeteneğine sahiptir. Böylesi bir eylemliliğin, Japon Kalkınmacı Devlet Modeli tarafından küçümsenmesi bu modelin uygulanabilirliğine büyük bir kısıtlama teşkil etmektedir.

İdealize Edilmiş Devlet

Bu problemin 2. kısıtlaması, ideal bir devlet portresi çizmesidir. Japon Kalkınmacı Devlet Modeli, sadece milli kalkınmanın ve kamu yararını düşünen son derece idealize edilmiş bir Japon devleti portresi sunmaktadır (Song, 2013: 1255). Bürokratik elitleri yetenekliydi ve sadece halkını düşünürdü. Ayrıca iktisadi bürokratlar endüstriyel kalkınmayı hızlandırmak için aktif şekilde hareket ederdi. Fakat devletin kalkınma mekanizmasının/makinesinin bu derece kişisel çıkardan bağımsız betimlendiği bir durum, onun işleyişinin arkasındaki gerçeği gizlemektedir.

Öncelikle bahsi geçen elitler sadece kamu yayarı için hareket etmekten uzaktı; sıklıkla siyasi ve maddi kaynaklara erişmek için yolsuzluk faaliyetlerine giriştiler. Örneğin, 1970’lerde ülkenin başbakanı olarak görev yapan Tanaka Kakuei, karlı “emlak piyasasında”, hükümetin gelecek inşaat projeleri konusunda sahip olduğu bilgileri kullanarak ve spekülasyon yaparak ciddi büyüklükte bir kişisel zenginlik biriktirdi (Choi, 2007: 931). Devlet ihalelerini almak isteyen şirketlerden ya da siyasi bağlantılar elde etmek isteyenlerden “tanışma bedeli” ya da komisyon adı altında “hediyelik”, yasadışı paralar almak yoluyla bürokratlar da yolsuzluğa karıştı (Choi, 2007: 933). Hatta Japon şirketler, politikacılar ve bürokratlar; “iron triangles” (demir üçgenler) olarak bilinen, şirketlerin; politikacıların ve bürokratların kontrolündeki kamu fonlarından yararlanma karşılığında politikacılara ve bürokratlara oy ve istihdam garantisi verdikleri üçlü yolsuzluk ağlarını kurdular. Sadece inşaat sektöründe, her yıl Japonya’nın yıllık gayri safi yurtiçi hasılasının %11’ine eşit olan yaklaşık 50 milyon yenin, şirketlere bu şekilde aktarıldığı tahmin edilmektedir (Karan, 2005: 319).

Buna ek olarak devlet her zaman tutarlı ve efektif bir şekilde hareket etmedi. Her biri kendi kurumsal ve sektörel çıkarlarına sahip, değişik bakanlıklar ve devlet organları, devletin efektif şekilde ekonomiye müdahale etmesini ciddi şekilde engelleyerek politikalar konusunda bazen önemli karşıtlıklar içerisine düştüler. Buna bir örnek vermek gerekirse 1970’lerde ve 1980’lerde Posta ve Telekomünikasyon Bakanlığı gibi bazı devlet departmanları MITI ile telekomünikasyon politikaları konusunda anlaşmazlığa düştü ve sonuç olarak MITI’nin yerli bir yüksek teknoloji konsorsiyumu inşa etme yönündeki çabalarını engelledi (McCain, 2002: 579). Dolayısıyla Japon devleti ne yolsuzluk ve kişisel çıkarlardan azadeydi ne de ayrılmaz bir şekilde onu oluşturan parçalarla bütünleşmişti. Japon Kalkınmacı Devlet Modeli’nin kamu-odaklı ve etkili şekilde organize olmuş şekilde tasvir ettiği devlet portresi siyasi gerçeği yansıtmıyor. Bu nedenle devletin idealize edilmiş tasviri, bu modelin diğer bir kısıtlamasını oluşturuyor.

Yok Sayılan Şartlar

Son olarak ilgili modelin üçüncü kısıtlaması, Japonya’nın iktisadi başarısının ardındaki daha geniş, dışsal  koşullarını yok saymasıydı. Japon Kalkınmacı Devlet Modeli’nin analitik konsantrasyonu içseldir: Genel olarak, iktisadi bürokrasinin kalitesi ve otonomisi, iktisadi bürokratlar, onların politikaları ve iş dünyası ile ilişkileri gibi faktörleri analiz eder. Dolayısıyla, mevcut uluslararası siyasi ekonomi gibi dışsal koşullara daha az ilgi göstererek (Pempel, 1999: 146) iktisadi kalkınmayı içsel (domestik) bağlamda açıklar. Fakat milli kalkınma her zaman uluslararası bir bağlamda gerçekleşir. Dışsal faktörlerin yok sayılması, bu örnekte iktisadi kalkınmaya devletin katkısı hususunda olduğu gibi içsel faktörlerin gereğinden fazla vurgulanması riskini doğurur.

Gerçekte Kore Savaşı sonrası uluslararası koşullar Japonya’nın iktisadi kalkınması açısında fevkalade elverişliydi: yakın zamanda Amerika’nın liderliğindeki çok taraflı müzakereler, kapitalist dünya içerisinde serbest ticaret sisteminin yaratılmasıyla sonuçlanmıştı; Orta Doğu’dan gelen petrol tedariki ucuz ve istikrarlıydı ve uluslararası lisans anlaşmaları daha az maliyetliydi. Bu faktörler Japonya’nın sanayi üretimini ve ithalatını arttırarak uluslararası ticareti teşvik etti ve üretim maliyetlerini düşürdü (Gordon, 2003: 246). Aynı dönemde Asya-Pasifik’te yer almayan Almanya gibi ülkelerde görülen iktisadi kalkınma, uluslararası koşulların önemini doğrulamaktadır (Gordon, 2003: 246). Ayrıca, Japonya aynı zamanda Soğuk Savaş döneminin jeostratejik özelliklerinden de faydalandı: Amerika’nın güvenlik şemsiyesi altında yer alması, güvenlik harcamalarını azami seviyeye indirmesini ve kaynaklarını milli kalkınmaya yönlendirmesini sağladı ve yeni palazlanan lojistik ve imalat sektörleri Kore Savaşı başlangıcında Amerika ve müttefiklerinden gelen askeri tedarik talebiyle ciddi bir ilerleme kaydetti (Kim, 2008: 48). Dolayısıyla Japonya’nın savaş sonrası iktisadi başarısı, lehine olan tarihi ve uluslararası bağlamla ilişkilendirilebilir. Bu yüzden Japon Kalkınmacı Devlet Modeli’nin uluslararası bağlamı yok sayması, üçüncü büyük kusurunu oluşturmaktadır.

Sonuç

 Kalkınmacı devlet modeli, Asya-Pasifik’in Kore Savaşı sonrası dönemde elde ettiği iktisadi sıçramayı anlamak için sıklıkla kullanılan ancak tartışmalı bir modeldir. Bu makale, Japonya örneği için bu modelin yararlılığını test etmiş ve bu modelin Japonya’nın kalkınmasını açıklamada sadece kısıtlı şekilde yararlı olduğunu göstermiştir: model gerektiği şekilde devletin ekonomideki yönetici rolünün elzemliğinin altını çizmiştir; fakat, bu model 3 ciddi problem tarafından kısıtlanmıştır: iş dünyasının rolünün önemsiz gösterilmesi, devletin idealize edilmesi ve dışsal koşulların yok sayılması. Dolayısıyla, bölgenin genelinin kalkınmasını açıklamak için yararlılığı en iyi ihtimalle kısıtlıdır.